日前，中共陆良县委办公室、陆良县人民政府办公室（陆办通〔2024〕29号）文件印发了《陆良县城乡客运市场发展改革方案》（以下简称“发展改革方案”）。为便于各地各部门抓好贯彻落实和社会公众更好理解文件内容，现将文件解读如下：
一、文件出台背景、制定依据、目的意义等
（一）制定《发展改革方案》的背景
一是经营主体众多，管理模式落后。陆良现有农村客运、城市公交企业3家运营车辆360辆，运营主体“散、小、弱”，经营模式以合作经营为主，管理模式落后，经营行为不规范。与《城乡交通运输一体化发展指标计算方法》“所有农村客运车辆由1家公司经营管理，采用公车公营模式”的要求不符合。二是发展短板明显，影响资金下达。根据《城乡交通运输一体化发展指标计算方法》，我县目前属AAAA级。涉及的20项指标中，主要扣分项为“城乡道路客运车辆公交化率”。截至目前，全县农村班线没有公交化运营车辆；13条城市公交线路建制村通公交比例仅14%（115个建制村16个通公交车）。影响“农村客运补贴资金”无法足额下达，制约着国家“城乡交通运输一体化示范县”“公交都市建设示范城市”“绿色货运配送示范城市”等创建，上述三项创建分别可获得一次性奖励200万元、每年专项资金500万元、每年专项资金300万元。三是运营车辆档次低，安全隐患突出。农村班线目前在运营车辆共285辆（其中：19座中型客车29辆，9座以下微型车256辆），9座以下微型车占比达90%，车辆总体档次低，高耗能、高排放，经营效益差，安全隐患大，乘坐舒适性不足。四是车辆逐步减少，运力保障不足。截至目前，全县城市公交报废未更新19辆，农村客运报废未更新406辆。农村客运目前仅有在营285辆，至2024年12月还将报废257辆后仅剩28辆。车辆数逐步递减，遇重大节假日、周末学生放假时运力严重不足，运力供应与群众需求不适应，难以满足人民群众正常出行需求，城乡客运市场改革亟待启动。
（二）《发展改革方案》的制定依据
交通运输部等9部委《关于推动农村客运高质量发展的指导意见》、11部委《关于稳步推进城乡交通运输一体化 提升公共服务水平的指导意见》、省委省政府《关于贯彻落实〈交通强国建设纲要〉的实施意见》、市委市政府《曲靖市建设城乡融合发展示范区实施方案》等相关文件均对城乡客运市场发展改革工作提供了政策依据和要求。县人大常委会、政协陆良县委员会分别于2021年9月和2022年3月对我县客运进行了专题调研，形成了《陆良县人大常委会关于呈报〈关于我县客运市场的视察报告〉的报告》《政协陆良县委员会关于〈加强全县城乡客运市场营运管理最大限度满足群众出行需要〉的协商报告》，均对“城乡公交一体化”工作提出明确要求。县第十三次党代会、第十八届人民代表大会及政府工作报告把城乡客运市场发展改革列入重要议事议程。县委、县政府有关领导多次亲自部署、调研，政府分管领导亲自带队多次到有关单位、企业、站点积极开展调查研究，学习交流先进经验，广泛听取意见建议。根据交通运输部《关于推动农村客运高质量发展的指导意见》、省委省政府《关于贯彻落实〈交通强国建设纲要〉的实施意见》、市委市政府《关于曲靖市建设城乡融合发展示范区实施方案》精神和县人大、县政协意见，多次征求有关部门意见后形成《改革方案》。按照《陆良县重大行政决策程序规定》履行了公众参与、专家论证、风险评估程序，通过了司法合法性审核，经陆良县第十八届人民政府第四十七次常务会议和县委全面深化改革委员会第十二次会议研究通过。
（三）出台《发展改革方案》的意义
城乡客运市场改革即城乡公交一体化改革，是推进县内农村客运班线公交化改造，通过车辆整合改型升级，与城市公交一体化运营，解决我县城市公交、农村客运目前“散、小、弱、差”的现状，逐步建立和完善城乡公交市场运营机制，形成高效、畅达、舒适、便捷、安全、廉价的公交服务体系，最大限度地满足社会发展和群众出行的需要。推进城乡公交一体化改革是为百姓谋福祉，促进城乡融合发展的重要民生实事；是落实市委市政府对陆良两区一基地的定位要求，实现城乡融合发展示范区的具体体现；是盘活陆良县域内资产资源经营城市的有效载体；是改善全县城市公交、农村客运目前“散、小、弱、差”现状，解决城乡公交本质安全的有效手段。
二、文件主要内容及核心举措
《改革方案》由三部分组成，具体如下：
（一）明确了总体要求和基本原则
一是突出公共公益属性，立足为民便民服务，城乡融合发展“一县一公交”。二是坚持政府主导，政策保障，企业实施。三是坚持结合实际，因地制宜，分步推进。四是坚持布局合理，规范管理，便民利民。
（二）确定了主要任务及工作步骤
1.前期准备阶段（2023年3月1日—2024年2月29日）
召开发展改革动员会议、协调会议，组织有关部门，广泛听取各方代表意见建议，统一各方思想认识，明确责任，细化措施，充分调研分析，制定切实可行的发展改革实施方案，出台陆良县客运市场发展改革指导性文件。
2.体制改革阶段（2024年3月1日—6月30日）
一是确定“城乡公交一体化”经营主体。综合考虑营运企业规模、安全管理、经营管理、营运组织、服务能力等因素，依法依规、公开透明、公平公正，依据有关要求确定经营主体。负责城乡一体化项目投资、建设、运营。由新经营主体负责对原农村客运班线进行公交化改造，并整合现有城市公交线路，开通城乡公交线路，实现城乡客运有效衔接。二是规范现有经营者退出机制。停止对县内农村客运班线车辆的新增审批和报废更新，现有公交线路许可经营年限到期后不再延续许可。原则上对现有车辆到期报废后自动退出客运市场的给予一定奖励，未到期需提前退出客运市场的按剩余许可年限给予一定的奖励，对符合条件的现有从业人员实行优先录用，切实维护劳动者权益，确保其稳定有序退出市场。三是妥善做好信访维稳工作。对改革过程中可能出现的不稳定因素和社会舆情进行科学研判，制定稳控预案，明确防控责任和措施。
3.发展规范阶段（2024年7月1日—12月31日）
处理好经营体制改革的后续问题，通过“同步建设配套设施”“合理布局城乡公交线路”“打造集约共享的融合发展模式”等措施，启动配套设施建设，构建普惠便民的出行服务系统。督促保障新确定的经营主体按照新的经营模式依法经营、规范管理、文明服务，健全安全可靠的运营管理体系。加强政策扶持，建立公共财政补贴补偿制度。
（三）健全组织领导，明确职能职责
成立了陆良县客运市场改革工作领导小组，并督促有关部门根据部门职责，制定细化对应的实施方案，明确工作措施和时限要求，全力抓好工作落实。
三、与上级文件的异同或新旧文件差异
《发展改革方案》是为有效解决现有城乡客运存在问题，回应人民群众关切，由县委、县政府相关领导带队深入相关单位、企业、站点开展调查研究，并根据交通运输部等9部委《关于推动农村客运高质量发展的指导意见》、11部委《关于稳步推进城乡交通运输一体化 提升公共服务水平的指导意见》、省委省政府《关于贯彻落实〈交通强国建设纲要〉的实施意见》、市委市政府《曲靖市建设城乡融合发展示范区实施方案》、县人大常委会2021年9月18日《视察报告》、政协陆良县委员会2022年3月29日《协商报告》，多次征求相关部门意见后形成，无上级文件及旧文件。
四、专业术语诠释
1.农村客运：县级行政区域内的客运班线。
2.城市公交：城市范围内定线运营的公共汽车。
3.城乡公交一体化：推进县内农村客运班线公交化改造，与城市公交一体化运营。
4.公车公营：经营企业对营运车辆拥有完全的产权与经营权，最大程度地实现自主经营。
5.城乡交通运输一体化示范县：交通运输部确定的荣誉称号，对具备条件的通乡镇、建制村硬化路、旅游路、客运场站、乡镇客运综合服务站等项目给予优先扶持。
6.公交都市建设示范城市：交通运输部启动国家“公交都市”举措中授予的荣誉。优先选择城市人口较为密集，公共交通需求量大，城市公共交通发展水平较高，城市轨道交通或快速公交系统发展较快，城市人民政府对城市公共交通发展有明确的扶持政策的大中城市。
7.绿色货运配送示范城市：交通运输部、公安部、商务部于2021年8月6日通报命名的绿色货运配送示范城市。